澎湃号·政务 > 《前海总规》的“123”创新

# 提要

前海的重要使命之一是围绕现代服务业，在制度型开放领域先行先试。因此，深港合作与制度创新是前海合作区设立的初衷，也是各项事业的发展主线。

近日，《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（以下简称《前海总规》）印发，立足于扩容后的前海实际，明确了前海未来发展的四大战略定位、三阶段发展目标以及七方面重点任务等。

《前海总规》体现出显著的“123”特征，即实施一次系统升级、强化两大初衷和主线、安排部署三套体系。

一、实施一次系统升级

改革开放以来，我国针对区域重大发展平台或国家级重点开发区、功能区，基本形成了具有中国特色的“重大决策或部署-总体发展规划-国土空间规划-国民经济与社会发展五年规划”的决策与规划体系。其中的重大决策或部署、总体发展规划属于顶层设计，一般由党中央、国务院印发，通常情况下按10年一个周期开展升级。

2010年8月，国务院批复实施《前海深港现代服务业合作区总体发展规划（2010-2020年）》（以下简称2010版《前海总规》），拉开了“1.0版”前海开发开放序幕。随后，前海开发开放被纳入国家“十二五”规划，国务院支持前海实行比经济特区更特殊的先行先试政策，2014年12月，国务院批复前海蛇口片区纳入中国（广东）自由贸易试验区。

历经多年开发建设，2021年9月，中共中央、国务院印发了《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称《前海方案》），前海合作区由14.92平方公里扩容至120.56平方公里，并进行了新一轮的重大部署。

《前海总规》是“2.0版”前海规划体系的重要组成部分，既是《前海方案》这一重大决策部署的具体规划落实，也是对2010版《前海总规》的一次“程序性”系统升级。

二、强化两大初衷和主线

前海因深港合作而生。作为特区中的特区，在我国由要素型开放向制度型开放转型、由货物贸易大国向“货物贸易+服务贸易+数字贸易”强国全面升级的新阶段，前海的重要使命之一是围绕现代服务业，在制度型开放领域先行先试。因此，深港合作与制度创新是前海合作区设立的初衷，也是各项事业的发展主线。

《前海总规》聚焦深港合作、制度创新这两大初衷及主线，一以贯之，在落实《前海方案》“打造全面深化改革创新试验平台”“建设高水平对外开放门户枢纽”“一平台一枢纽”的定位基础上，新增“深港深度融合发展引领区”“现代服务业高质量发展高地”定位。这也是对2010版《前海总规》明确的“现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区和珠三角产业升级的引领区”四大战略定位的再强化、再升级。

具体来看，深港合作进入了全要素合作的新阶段，新阶段的全要素特征至少体现为：港人、港企、港校、港府多主体参与，人、财、物、数全要素跨境流动，研发设计、生产加工、分销服务全产业链价值链合作，市辖区、功能区全域协同，深港合作的内涵无论在深度、广度上都有了质的飞跃。《前海总规》与时俱进，提出了“深港融合”概念，为前海赋予了“深港深度融合发展引领区”的新定位，明确了吸引集聚港人、港企、港资等具体目标，并在深港规则机制衔接、基础设施联通、民生领域融通等多方面提出了任务及项目。这是国家以前海作为支点，支持香港更好融入国家发展大局的重要安排。

制度创新方面，“改革试验”既是前海的基因，也是前海被称为“特区中的特区”的关键所在。《前海总规》在发展基础上肯定了前海改革创新的成果，也从科创领域关键环节、国际高标准规则衔接、区域治理模式等方面赋予了前海新的使命及任务。例如，要求前海在现代服务业发展、科技管理体制等领域打造一批首创性、标志性改革品牌；在投资便利、货物贸易、服务贸易、资金流动、人员流动、运输往来、数据流动等领域形成与国际高标准经贸规则的衔接，以高水平对外开放带动高质量发展；在区域管理和社会治理体制机制创新上，专章专节部署各层级各主体参与路径。

三、安排部署三套体系

《前海总规》立足产业、空间、管理体制机制，系统化部署了3套符合前海实际、顺应深港合作所向、具有引领示范作用的体系。

一是部署一套现代产业体系。前海的基本定位是“深港现代服务业合作区”，2010版《前海总规》及后续的产业规划基本形成了金融业、物流业、科技服务业、专业服务业等为主的现代服务业体系。前海扩区后，新增了宝中、会展及海洋新城、空港等片区，产业要素更为齐备。基于此，《前海总规》明确了前海以现代服务业为引领、以战略性新兴产业和未来产业为支撑的产业发展思路，重点发展金融业、会展业和商贸物流、科技服务业、专业服务业、新型国际贸易、现代海洋产业等六大类现代服务业，以及以先进制造业为主体的战略性新兴产业和未来产业。

《前海总规》制定的现代产业体系体现出3个匹配，一是产业体系与前海扩区后的依托要素相匹配，例如依托海洋新城发展现代海洋产业，依托国际会展中心发展会展业，依托福海、沙井等工业片区发展先进制造业；二是产业体系与香港产业所长和所向相匹配，例如发挥香港专业服务业优势，深港两地做大做强法律服务、建筑及相关工程领域服务业、会计咨询等专业服务业，深港共同发展数字贸易、离岸贸易等新型国际贸易；三是产业体系与粤港澳大湾区及深圳产业发展规划相匹配，例如对应深圳“20+8”产业集群，前海重点发展智能机器人、工业母机、深地深海等12个领域。

二是部署一套空间体系。《前海总规》提出了3个层级的空间布局体系。

宏观层面，按照陆海统筹、协同联动发展的总体思路，提出了“一心一带”的空间结构，即打造继罗湖、福田、南山之后的深圳4.0版城市新中心，依托68公里的海岸线、600余平方公里的海域打造“全面向海”的绿色活力海岸带。

中观层面，布局“双港五区”，“双港”即深圳国际航空枢纽港、国际航运枢纽港，“五区”包括蛇口及大小南山、桂湾前湾及妈湾、宝中及大铲湾、机场及周边、会展新城及海洋新城五大片区。

微观层面，突出了以产业为核心的组团化布局思路，全域规划了16个产业组团，形成了前海范围内各片区差异化、精细化、特色化的产业空间布局。

值得关注的是，前海打开了粤港澳大湾区“黄金内湾”的一个扇面，未来以跨海通道为核心的空间引领格局及以产业协作为抓手的腹地联动空间，可以北联东莞滨海湾、广州南沙，中联珠海、中山等珠江西岸城市，南接香港北部都会区。这套空间体系是对粤港澳大湾区“黄金内湾”的一次空间重塑。

三是部署一套管理体制机制。前海合作区自设立以来即创新采用了“法定机构”模式的管理体制机制。《前海方案》提出前海要探索经济区与行政区适度分离的管理体制机制改革要求，管理体制机制改革部署也成为《前海总规》的落实要点和重要内容之一。例如，《前海总规》提出明确行政区和经济区职责分工、加大事权下放力度、深化合作区管理机构改革、完善社会治理格局、构建多元化纠纷解决体系等。

前海在管理体制机制的探索创新上，未来将围绕“统分优放协”开展。其中，“统”主要涉及深圳市对前海合作区党工委、前海管理局的重大决策与人事的统筹安排，“分”主要涉及前海与市直部门、宝安区、南山区的权责划分，“优”主要涉及前海的专列统计、财政体制机制，“放”主要涉及广东省、深圳市对前海的授权事项清单，“协”主要涉及前海与粤港澳大湾区重大发展平台间、前海与宝安南山等市辖区间的协同联动机制。新时期，国家正研究及引导新一轮的开发区、功能区管理体制机制优化升级，前海在管理体制机制方面的探索创新将在我国探索区域治理新模式中发挥重要作用。