(50)｜香港在国家治理现代化建设中的作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”。即将召开的十九届四中全会的主题是完善中国特色社会主义制度和推进国家治理现代化。这将是中央全会第一次专门研究完善社会主义制度和国家治理现代化议题。香港回归22年来，内地和香港的联系不断加深，从CEPA到粤港澳大湾区的发展谋划，国家一直在创造条件促进香港分享国家发展机遇。然而，从近四个月的“修例”风波看，内地和香港的人心隔阂依然较大，特别是内地出现了因不甚了解而对香港作用与价值的质疑。

在中国特色社会主义制度和“一国两制”框架下，探讨内地和香港经济社会治理的特点、互相取长补短，发挥香港在国家治理现代化建设中的作用，具有现实意义，不仅有利于促进提升国家治理现代化水平，也有利于缩小内地和香港的差距，增强香港同胞对国家的认同感，促进香港繁荣稳定、“一国两制”行稳致远。

一、“一国两制”是国家治理现代化的重要内容

（1）“一国两制”是国家治理体系的组成部分。

从区域构成看，香港、澳门回归祖国后，成为直辖于中央政府的特别行政区，与直辖市、省级行政区一起，共同形成了中央政府领导下的中央和地方两级国家治理架构，国家治理体系在区域构成上进一步扩展。从制度建设看，“一国两制”最初为解决台湾统一问题而提出，后来在香港、澳门率先实施，作为一个伟大的智慧和制度创举，既实现了香港、澳门顺利回归祖国，又确保了两地社会制度和生活方式的延续。香港、澳门回归祖国后，中央和特区政府落实宪法和基本法的精神，坚定不移地贯彻“一国两制”的方针政策，妥善处理了涉及港澳的一系列重大问题，拓展了“一国两制”的智慧，不断丰富“一国两制”的理论和实践。

（2）“一国两制”行稳致远是国家治理能力的体现。

国家治理能力，简而言之就是运用国家制度和政策解决具体事务的能力。研究认为，国家治理能力在“一国两制”上的体现，主要是三个方面：

一，“一国两制”在香港、澳门的成功实践，对运用“一国两制”的智慧和平解决台湾问题具有重要的意义。

二，香港、澳门的长期繁荣和稳定需要国家不断扩大开放、不断深化改革，不断增强中国在世界的硬、软两方面实力作为保障，维护香港、澳门现有的国际地位，为香港、澳门的发展赢得更好的国际环境。

三，维护香港、澳门的长期繁荣和稳定，关键还在于缩小内地与港澳经济社会发展内容和质量的差距，增强内地人民和港澳同胞之间的了解、尊重、包容和互信，最终实现粤港澳大湾区内的融合发展、平衡发展。

二、香港经济社会治理对国家治理能力现代化的启示

从港英政府时期到回归祖国后，香港的经济社会治理不断改革与创新，在施政理念、政府架构设置、公共品供给、关键部门和人员监察、标准应用与标准建设等方面都有可圈可点之处，对国家治理能力现代化建设具有较强的启示性作用。

（1）以顾客为标准的施政理念与精神。

服务型政府的概念是国内学者提出的，关于其概念、内容和特点众说纷纭。但基本的共识是，服务型政府是相对于管制型政府而提出的，服务型政府以服务为宗旨，政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。可见，服务型政府建设政策导向逐渐清晰，并明确出现在中央文件之中。

香港特别行政区政府（以下简称香港特区政府）视市民为顾客，要求公职人员富有责任感，尽力为市民提供优质服务。香港特区政府提出并一直践行以下施政原则：

• 政府必须了解市民的需求并以顾客的标准去满足这些需求；

• 必须简化其办事流程，适时改变管理系统以配合顾客的需求；

• 必须对公职人员提供关于顾客要求和服务标准的培训；

• 必须加强公职人员的专业性和奉献精神；

• 必须不断提高政府的反应性，有一个完善的处理顾客投诉及改善行动的程序；

• 必须使公务员体系更“人性化”。

这些理念和精神在历届香港特区政府施政过程中均有贯彻和体现，取得了良好的工作绩效，得到了市民的信任和支持。

（2）扁平化、高效的政府架构设置。

在服务型政府的理念支配下，香港特区政府以维持小规模政府为目标，始终维持较小的行政机构系列和公务员队伍。

行政架构方面，除行政长官外，香港特区政府机构由三级架构组成，一级为司，包括律政司、政务司和财政司；二级是负责政策制定的政策局（又名决策局），共13个政策局；三级是负责政策执行的职能部门，包括50多个职能局、署和处等部门。研究认为，香港特区政府行政架构主要呈现几个特点：一是三级架构职责分明、线条清晰，重心在基层，呈现扁平化的金字塔特征。二是决策职能和执行职能分工明确，政策局层面着重政策的集中和顶层设计，执行局层面强调职能划分和独立运作，政策局的局长一般不过问下属机构的内部事务。三是职能部门的内部，除少数部门（如警务处）内部下设区域性的分区机构外，多数职能部门没有下设区域性分支机构，只有按职能细分的业务科。

行政效率方面，以香港税务局为例，根据2001年的数据，香港税务局3324名公务员承担了1004亿港元的税收任务，人均完成税收额3020万元。相比之下，2018年我国内地税务干部人员共约87万人，2018年内地税收收入约14万亿，人均完成税收额约1609万元，表明内地税收工作效率与香港差距明显，仅为17年前香港的一半多一点。再以香港证券业为例，香港公司IPO申请及审批时限不断压缩，目前香港上市申请至发出首次意见函的平均所需日数缩短为24日，上市前咨询至发出书面回复的平均所需日数则缩短为14日[2]。相比香港，内地这方面的效率差距则更大。

（3）准市场化、市场化和社会化的公共品供给。

公共产品是私人产品的对称，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。在“小政府”架构下，香港特区政府通过一大拨、形式各样的公营机构履行公共产品供给或相关监管职能，实现“小政府大社会”的治理模式。突出表现在两个方面：

一是准市场化、市场化的公用事业治理。香港的公用事业，除个别（如水务、排污）由政府直接供给外，大部分通过准市场化、市场化的方式解决。对于一些投资较大，运营中能获得运营收入的公用事业，香港采取准市场化的模式，即政府先期投资由公营机构负责运营，政府视运营绩效不必追加投资和运营补贴，甚至慢慢退出投资。港铁公司和香港机场的运作即具代表性。目前港铁公司被公认为世界级的公共交通运输机构，无论是可靠性、安全还是效率，都一直保持国际级最高水平。香港机场则位列全球最佳机场第五排名。对于可以由私人机构投资、经营的公用事业，香港则通过不同的管理方式鼓励市场化发展。如电视广播、电讯、市内公交巴士、出租车和轮渡，通过发放专营牌照由私人企业经营；电力供应通过管制协议（约定价格、利润等）的方式由两家电力公司竞争经营，并鼓励新的供应商加入；燃气供应则完全市场化，政府几乎没有附加管制条件。

二是开放式、社会化的社会服务供给。我国内地强调基本公共服务，顾名思义就是保证最基本的民生服务。香港没有这个概念，一般讲社会服务，其内涵范围、运作模式与内地不同。追溯福利服务供给的历史，香港是先有NGO，后有政府机构，目前则形成了以公营机构为纽带，NGO、社会企业、私营企业等非政府组织为支撑的社会服务供给网络。公营机构代表政府，除直接提供少量公众服务外，主要承担对非政府组织的行业服务、监管和资助。物业、资金等都是政府可以提供给NGO的资源。最具代表性的是法定机构香港社会服务联会，目前超过400个机构会员，3000多个服务单位，为香港市民提供超过九成的社会福利服务，包括安老服务、康复服务及医务社会服务、违法者服务、青少年服务、社区发展、家庭及儿童服务等。以香港750万人口、190万户计算，平均625户就有一个NGO服务单位。以NGO组织每年接受约90亿港元政府资助计算，平均每家服务单位能够获得约300万港元的资助。

（4）相对独立的关键部门和人群的监督方式。

如何监督公务员、监督警察以及惩治腐败，是法治社会的重要议题，也是现代国家治理中的重点和难点。在香港，法定机构是依据法例成立的公营机构，履行相关法例所赋予的职权，但不属于行政体系和公务员范畴，其雇员在岗时享受岗位待遇、离岗或退休后既无身份也无待遇。香港通过廉政公署、申诉专员公署和监警会三个法定机构，实现治理腐败和对公务员、警察的监督，运作上相对独立是最显著的特点。

廉政公署早在1974年组建，是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构。其首长廉政专员直接向特区行政长官负责，也仅仅向他负责，并依据《香港基本法》第57条在香港特别行政区全权独立处理一切反贪工作。廉政公署成立以来，以执法、预防及教育等三管齐下的方法治理贪污，让香港成为全球最廉洁的地方之一。

申诉专员公署于1989年成立，并在2001年脱离政府架构。其首长申诉专员由特区行政长官委任，担当监察政府的角色，透过独立、客观及公正的调查，处理及解决政府部门行政不当引起的不满，防止公职人员滥用职权，也为公职人员受到不公平指责时提供事实真相。申诉专员的职权范围包括对所有政府部门（除香港警务处及廉政公署）及17个主要法定机构行政失当的投诉进行调查。该机构相当于在政府部门和群众之间，设置了一个类似“仲裁员”的角色，在化解官民矛盾、促进行政公平中发挥了重要作用。

监警会全称独立监察警方处理投诉委员会，由香港监督警察制度经过几十年演变而来，2009年成为法定机构。监警会主席由特区行政长官委任，副主席和所有委员皆受请于社会各界并为兼职。依据《独立监察警方处理投诉委员会条例》，监警会负责复检警务处投诉警察科受理的每宗对警方的投诉，监察对被投诉警务人员的处分，必要时向警务处处长或行政长官提出意见和建议。监警会不直接受理市民投诉，市民投诉由警务处投诉警察科调查处理，但调查报告必须由监警会进行最后审核。监警会若不接纳报告，投诉警察科必须做出解释、补充或重新调查，直到监警会接纳报告为止。由于内外两级监督，特别是监警会的外部监督作用，保证了香港市民对警察行政执法权充分、有效的监督。

（5）开放性、国际化的香港标准。

香港是全球重要的国际金融、贸易、航运中心，是全球最自由经济体和最具竞争力城市之一，拥有“东方之珠”、“美食天堂”和“购物天堂”等美誉，这一切不仅反映出香港有形的标准应用和建设成就，同时也彰显了开放性、国际化的城市特质。

标准应用和建设方面，为遵行WTO《技术性贸易壁垒协议》，香港尽可能采用国际标准，对于采用标准的政策由不同的规管部门自行决定，并会因时、因地制宜调整本地政策，以便与国际接轨，还会尽力避免因制定标准而主导市场，或成为保护若干行业的手段。尽管如此，香港也在许多领域制定了本地标准规例，主要是两类内容，一是为确保产品品质、性能并结合安全要求制定的标准，二是针对相关服务水平和业务管理制度制定的标准。具体来看，香港在消费品、电器产品、医疗仪器、玩具及儿童产品等领域主要应用英、美等先进国家的标准，没有本地标准；而在食物、药品、建筑物料及建造、能源、环境、车辆进口等领域，在采用相关国际标准基础上，还制定了严格细致、责任明确的本地标准。从约束性看，香港标准也分两类，一是由政府立法，以技术规例的形式强制执行的标准，这类标准主要与城市建设、城市管理、公共服务和安全有关。二是自愿遵守的标准，这类标准大部分源于产品或服务的客户，以及业界的需求。

香港的开放性突出表在要素资源流动上，人口方面，由于历史原因，香港有近一半的人口持有外国国籍，以及有较大比例的外国人在港定居工作。资本方面，目前全球前100个大银行中，有77个已落户香港。经济方面，香港不仅是国际贸易自由港，还保持着在全球看都较低的企业税负。除不设股息税、增值税、流转税等税种以外，香港企业利得税率低至16.5%。国际化方面，前述服务型政府建设、法治社会、公共品供给、NGO发展、标准建设，以及香港高等教育的办学理念和模式等方面，都有可圈可点的国际化内涵，是香港国际化特质的源泉。

三、结论与建议

香港是中西方文化交融之地，百年香港的社会制度和生活方式经历了殖民统治前后、回归祖国前后各个时期的波动，如今能成为全球最具竞争力的城市，这本身就说明了中西方文化、文明在香港交融并取得了成功。另一方面，不可否认，中国特色社会主义的成功，很重要的一点，是在对包括资本主义制度在内一切人类文明成果的优秀成分吸收中实现的。从这个角度来讲，香港经济社会治理模式与特点对国家治理能力现代化建设可以起到启示性作用。

• （1）加强服务型政府建设。可以借鉴香港以顾客为标准的服务型政府理念、精神和实践，指导内地服务型政府建设方方面面工作的开展。

• （2）加强政府机构调整与优化，降低行政成本，提高行政效率。可以在政府机构层级设置、政府职能分离或合并、政府职能转变等方面借鉴香港的做法。

• （3）加强政府公共品供给改革，提升经济社会发展活力。可以借鉴香港准市场化、市场化的公用事业治理经验，释放市场活力。可以借鉴香港社会化的社会服务供给经验，从资助内容、力度到服务标准，切实鼓励和规范各类NGO组织的发展，促进为市民提供更多更好的社会服务。

• （4）改善对重点公职人员的监督方式。可以在投诉渠道、受理主体、信息公开与对称、裁判方式等方面借鉴香港的经验，改善和加强对重点公职人员的监督。

• （5）审势加强标准应用与建设。一是借鉴香港更多与国际标准对接，不盲目发展本地标准。二是借鉴香港，在本地标准建设中特别注重强制性标准的维护和执行，从而获得城市品质和形象的提升。

[1]付志方，《香港特区政府的施政特点》，《理论前沿》2002年第5期，第34-35页。
[2]中国新闻网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1629704443971545037