调整“城镇化”偏差，尽快明确“城市化”战略

摘要：城市化的本质是人的城市化，是人理性自主选择的结果。在工业化和城市化快速发展阶段，人口不断向大城市集聚是基本规律，大城市才是经济增长的火车头。

我国在“城镇化”发展思路的指导下，人为限制大城市人口及用地规模，致使大城市基础设施和公共服务供给严重不足，城市运行不堪负重。通过政策倾斜、财政补贴等方式优先发展中小城市和小城镇，不仅无法避免其人口流失，而且导致了生产效率降低和资源浪费。最近一二线和三四线城市房地产市场两极分化恰恰是“城镇化”发展思路带来的不良后果。

当务之急是调整“城镇化”发展思路，确立“城市化”的指导思想，放开对大城市发展的人为限制，以人口流动的客观规律为依据科学预测城市人口规模，合理配置基础设施与公共服务，以特大城市为龙头，以城际交通为纽带，带动城市群、城市带的发展。而小城市和小城镇现阶段的重点是做好生态与文化的保护、基础设施和公共服务的改善，为未来“后城市化阶段”的人口回流奠定基础。

一、“城镇化”与“城市化”的区别

“城市化”与“城镇化”这两个概念在我国几乎是同时出现的[1]，二者在一定意义上并无差别，都包含着农村人口伴随工业化进程向城市的迁移与集中。作为一种战略提法，“城镇化”与“城市化”的真正差别主要体现在指导思想和政策落脚点上。按照“城镇化”的指导思想，我国一直严格控制大城市规模，限制人口向大城市集中，优先发展中小城市和小城镇，鼓励就地城镇化，以此来防止所谓的“大城市病”发生。但是，这种指导思想却与城市化的基本逻辑和现实进程有所背离。

城市化进程的本质是人的迁移，是人口在空间上的集聚，其基本效果是获得产业聚集和人口聚集所带来的规模效益。而人们在选择如何迁移、向何处迁移时，会进行趋利避害的理性选择，他们所考虑的主要因素包括就业机会、收入水平、生活条件、公共服务、社会交往等。而在这些方面，大城市具有明显的优势。大城市会以更加集中的方式提供各种公共基础设施，从而可以集聚大量的产业和企业，形成更专业化的分工和完善的产业链，具有显著的集聚效应和规模效应；大城市能够提供更多的就业机会和更高的收入水平，是创新资源最集中、创新人才最密集、创新活动最活跃、创新最易于成功的区域；借助大城市的人口密度和人与人之间的互动，会加快知识的生产与传播，形成创新创业高地，为经济增长提供不竭的动力；大城市还能集聚优质的教育、医疗等公共资源，拥有完善的基础设施配套体系，能够提供良好的生活条件和公共服务；大城市具备更加公平的市场竞争环境和通畅的上升通道，能为年轻人提供更多实现梦想的机会；大城市因为人口的集聚，更有利于服务业和文化时尚产业的发展，成为潮流和时尚的前沿，吸引着无数的年轻人。正因如此，我们可以看到在城市化早期阶段，无数年轻人都向往到大城市工作和生活，即使蜗居也要留在北京、上海、广州、深圳等一线城市[2]。这些正是我国城市化加速阶段的特征性表现。另外，在垃圾处理和污染防治等方面，大城市也因规模效益的存在而具有明显的优势。

发达国家的历史发展经验证明，在工业化和城市化快速发展阶段，人口不断向大城市集聚。从世界范围来说这种趋势一直在延续，特大城市的数量和规模将不断增长，小城市占城市总体的比重则逐渐减少。1950–2015年，全球居住在1000万以上规模城市的人口占城市人口的比重从3.2%提高到11.9%，居住在100–500万、50–100万规模城市的人口所占比重分别提高了3.9%和0.6%，而居住在50万以下规模城市的人口所占比重则下降了7%。1950年全球人口超过500万的特大城市仅有7个，2015年增加到73个。我国尽管一直限制人口向大城市集中，但1990–2000年，500–1000万的特大城市数量急剧增加，最近10年1000万以上的超大城市数量也在快速增长（见图1）；而近5年30–50万规模的小城市数量却在不断减少（见图2）。2009–2014年，全国35个一、二线城市的人口共增加了3778万，其中前15个大城市就增加了3010万人。

图1 1950–2015我国特大城市数量变化情况

图2 1950–2015我国中小城市数量变化情况

二、“城镇化”发展思路所引发的问题

首先，人为限制特大城市发展，总想改变规律而不是顺应规律，设定城市人口调控目标，致使每次制订的城市规划都是“小而又小”，今天定了规划，明天就被现实所突破的事例比比皆是。各种“城市病”在很大程度上其实是因为“逆反规律”而造成的。一方面，特大城市建设用地规模长期过度受限，住房供给不足，导致房价高企；另一方面，人口流入规模远超规划预期，城市基础设施建设和公共服务配置滞后，导致交通拥堵、医疗教育等公共服务短缺，外来人口更难以享受一些基本的公共服务。北京、上海、广州、深圳、天津等城区常住人口超千万的超大城市，外来人口和户籍人口存在严重的倒挂现象，如图3所示。

图3 2016年五个超大城市常住人口与户籍人口比较
注：数据来源于各城市统计公报，深圳为2015年数据

其次，优先发展中小城市和小城镇不仅不能改变其人口流失的现实情况，反而带来了一系列的问题。一个基本的原因就是我们总是设想可以到中小城市、小城镇发展产业，创造就业，但由于条件所限产业发展不起来，无法提供足够的就业岗位，人们不得不到大城市找工作，中小城市和小城镇人口仍然不断地流失。2009–2014年，有完整常住人口统计的232个地级市中，人口减少的城市有85个，占36.6%，共减少1314万人[3]（如图4、图5所示）。

图4 2009–2014年全国一二线城市人口变动情况
注:数据来自各地政府统计公报或人口普查数据（单位：万人）

图5 2009–2014年全国232个地级市常住人口变动情况
注:数据来源于Wind数据库（单位：万人）

当前一二线城市和三四线城市房地产市场的两极分化也是“城镇化”发展思路带来的不良后果，“鬼城”、“空城”频频出现，房地产去库存压力巨大，有些城市的去库存时间甚至会达到10年以上。

优先发展中小城市和小城镇，事实上还导致了生产效率的降低。在新型城镇化建设过程中，政府不断加大对小城镇的支持力度，导致部分农民工“早退”，这意味着劳动力从生产率高的城市流向生产率低的小城镇，造成生产率的损失。日本在城市化进程中的教训已经证明了这一点。20世纪60年代，日本大量劳动力转移到大城市，其经济增长率一度达到10%以上，这与大规模的城市化以及大量劳动力由生产率低的地区移民到生产率高的大城市地区密切相关。后来，日本生产率大幅下降在很大程度可以归因于国土均衡发展政策——即1972年田中角荣提出的《日本列岛改造论》，疏解东京、大阪等大城市过密的人口，把城市过度集中的工业向地方分散，向发展落后的日本列岛的东北部、西南部再配置大规模的工业基地，充实以25万人口为主的地方城市的经济功能，通过大力兴建高速铁路和公路网把日本列岛连为一体，企图创造一批“迷你东京”[4]，其结果是地方兴建了很多高速公路、铁路和机场等设施，但路上没有车跑，机场也出现大亏损[5]，总体来看该政策是失败的，其成为20世纪70年代日本生产率趋于下降的重要诱因，如图6所示。

图6日本GDP增长率

三、调整“城镇化”偏差，明确“城市化”战略

在讨论城市化还是城镇化问题时，一些人往往援引西方一些国家小城镇大量存在的事实。但是西方与我们的情况有着不同的历史背景。西方国家的城市化进程较为缓慢，大都经历了一两百年的时间。在城市化初期和中期，西方国家也是大量人口流向大城市，小城镇人口流失，但随着时间的推移，退休人口特别是“带着社会保障收入”的退休人口大批出现，他们这时已经不需要再去追求高收入的就业，往往会选择“退回老宅”或购置别墅，离开拥挤的城市去小城镇享受田园生活。这些有社保收入的人群回到小城镇，带来小城镇甚至一些村落的基础设施和公共服务不断完善，生活服务业也得到发展，才使小城镇逐步稳定了下来。

与西方国家不同的是，我国同日本、韩国等后发国家在短短几十年时间内进行了快速工业化，在一两代人的时间里主要发生的是人口集聚，而人口回流较少。因此在这段时间里，城市化和大城市化的比率往往会更高。这不是我们做错了，而是发展阶段不同、发展特点不同而已。

西方国家小城镇发展的经验表明，小城镇不是没有发展的机会，但不是在城市化早期。我们所处的发展阶段，正是人口从小城镇外迁的过程，此时小城镇要做的不是大搞建设和开发，而是要做好生态环境、传统建筑和历史文化的保护，凸显小城镇的特色和个性，并逐步完善基础设施和公共服务，为城市化后期的人口回流奠定基础。

因此，我国城市化战略的制定，首先要尊重大城市发展和人口流动的客观规律，调整“城镇化”的发展思路，确立“城市化”的指导思想，以人的城市化为核心，以特大城市为龙头，以城际交通为纽带，带动城市群、城市带的发展，积极获取城市化所带来的集聚效应与规模效益。

其次，要放开对特大城市发展的人为限制，以人口流动的客观规律为依据，科学分析预测未来大城市人口规模。要以科学预测人口规模为基础来规划大城市的基础设施和公共服务，使大城市的发展与人口增长同步，有效防治“大城市病”。通过“转移支付跟人走”等配套政策，保障外来人口享受平等的权利和公共服务。

再次，要认识到大城市是未来经济发展的火车头。大城市居民具有较高的人均可支配收入，强大的消费能力和意愿，多样化的消费需求，是消费经济的主力。目前我国正处在由以投资拉动为主向以消费拉动为主的转型阶段，消费将成为支撑经济增长的主要力量。2016年上半年，我国最终消费支出对经济增长的贡献率已经达到73.4%。大城市是未来经济发展的火车头，稳步推进大城市发展才能顺利实现向消费型经济的转型。

最后，对于大批存在的中小城市和小城镇，未来相当长的一段时间里工作的重点应该是生态与文化保护，而不是规模扩张。从政策层面而言，要加快实现社会保障体系的全国统筹，放开城里人到小城镇甚至农村购买房产，逐步鼓励城里富裕的退休人员向小城镇“回流”，加快城市现代化生活方式对小城镇和农村的“辐射”。可以说，随着人口向大城市的集聚，小城镇人口会不断减少，人均占有的资源就会增加，收入也会相应提高。

【参考文献】
[1]田明.城镇化与城市化及其确切含义[N].学习时报，2014–03–31.
[2]胡彩梅.特大城市在城市化中要发挥更大作用[J].开放导报，2016，（6）：11–14.
[3]韦福雷.特色小镇发展热潮中的冷思考[J].开放导报，2016，（6）：20–23.
[4]李砍柴.当今中国像极了1973年的日本[DB/OL].2015–07–15.
[5]八田达夫.城市与经济增长：1974年日本经济增速为何下滑[J].比较，2016，（7）.

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2017年第3期