“十四五”规划解读｜卞勇：低碳转型引领“十四五”现代能源体系建设新方向

“十四五”规划和2035年远景目标纲要（以下简称规划纲要）为我国未来五至十五年的发展描绘出了宏大的蓝图，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系是这个蓝图对能源事业发展的总体要求。“十四五”时期，能源低碳转型将朝着“更快、更准、更全”的方向持续发力，步伐持续加快，政策更加聚焦，保障更加充分，引领能源高质量发展。

1，步伐持续加快

——能源结构调整幅度更大

非化石能源比例加快提升。根据能源发展“十三五”规划，非化石能源占一次能源消费比重需要从12%提升至15%，而按照国家统计局发布的2020年统计公报数据推算，该比例已达到约15.8%。我国首次提出碳达峰目标时同时提出2030年非化石能源比例达到20%，而去年该目标提高到25%。相应地，规划纲要把2025年非化石能源比例目标定为20%，比原来达到相同比例提前了5年，则国家需要在“十四五”期间以不低于“十三五”的力度发展核电、风电、太阳能等非化石能源。

能源结构调整对碳减排的贡献上升。我国从“十二五”开始提出单位GDP能源消耗和单位GDP二氧化碳排放下降的约束性目标，这两个目标从“十二五”到“十四五”分别是16%和17%、15%和18%、13.5%和18%。单位GDP能源消耗下降主要依靠发展质量提升、产业结构调整和能效提升，而单位GDP二氧化碳排放下降的途径还包括能源结构低碳化，这两个目标差距逐步扩大意味着能源结构调整对碳减排的作用要更加突显。随着多年来经济结构转型和节能工作的实施，单位GDP能源消耗下降的空间不断压缩；事实上，“十三五”下降15%的目标并没有完成，如不考虑疫情对2020年下降率的影响，按趋势推算也只能勉强达到目标。而随着风、光等可再生能源成本持续下降、电动汽车快速推广、天然气加快普及，低碳能源比例将加快提升，能源结构调整将承担更重要的碳减排责任。

2，政策更加聚焦

——低碳转型更强调有效减碳

我国在2014年首次提出2030年左右碳达峰，去年把目标调整为2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，成为世界上少数明确碳中和目标的排放大国之一，体现了我国推动全球可持续发展、构建人类命运共同体的大国担当。从排放峰值“不设上限”变为绝对量降至零，碳减排紧迫性急速上升，规划纲要关于应对气候变化的政策更加强调了有效减碳的重要性。

一是制定2030年前碳排放达峰行动方案。制定达峰行动方案，碳减排将从以往只有长期达峰时间承诺和地方达峰试点的状态，进入各方面细化政策的实施阶段，将更有效指导具体工作的实施，为能源低碳转型提供更有力的抓手。

二是重点控制化石能源消费。“十三五”时期实施能源消费总量控制政策，不区分化石能源和非化石能源。而“化石能源消费控制”以及规划纲要“构建现代能源体系”部分“合理控制煤电建设规模和发展节奏”的提出，意味着今后将把作为温室气体来源的化石能源、尤其是煤炭列为重点控制对象，更精准控制碳排放源，并且为非化石能源留出足够的发展空间，加快能源结构转型。

三是实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。碳总量控制的提出，意味着以单位GDP二氧化碳排放为唯一控制目标的“软约束”，将逐步转变为强度、总量双控制的“软硬兼备”的约束机制。能源碳排放总量天花板的确定，使碳排放在各行业的分配上更倾向于排放少、效益高的现代产业，遏制通过上马高耗能高排放项目拉动经济的现象。排放总量确定后，还应把全国总量按地区逐层分解，把总量控制目标传导到各级政府，提高目标的可实现性和可操作性。

3，保障更加充分

——多措并举确保低碳转型持续推进

规划纲要提出多项有针对性的措施，为“十四五”乃至更长时期内我国能源低碳转型提供持续的支撑保障。

一是继续大力支持清洁能源发展。“十三五”期间，我国火电、水电、核电、风电、太阳能发电装机容量分别增加了26%、16%、91%、118%、487%，非化石能源增长速度远高于火电。“十四五”期间国家将继续支持大力发展清洁能源，规划纲要在构建现代能源体系任务中，针对风电、光伏、水电、核电、分布式能源等各类能源提出了相应的发展方向，并将建设一批多能互补的清洁能源基地。在促进清洁能源消纳存储方面，规划纲要提到加快电网智能化改造、微电网建设、加强源网荷储衔接、推进煤电灵活性改造、加快抽水蓄能电站建设和新型储能技术规模化应用等措施。此外，加快建设天然气主干管道、积极扩建新建充电桩等基础设施建设也将对清洁能源比例提升有促进作用。

二是加快推进碳排放权市场化交易。碳排放权交易是实现高碳行业碳排放总量控制的市场化机制，相比命令型的减排政策具有正向激励作用。“十二五”期间我国启动了七个地方碳排放权交易试点，在时机成熟后适时启动了全国统一碳交易市场，目前已基本完成了首个管控行业（发电）的配额总量设定和分配方案征求意见，发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》。“十四五”期间全国碳市场实现常态化运作后，发电行业脱碳化将加快，而随着建材、有色金属等其他高耗能高排放行业被陆续纳入管控，碳交易机制对能源低碳转型的作用将更加显著。

三是积极部署能源科技发展。技术是新能源快速普及的关键因素，技术进步可提高新能源开发利用效率、降低新能源应用的经济成本和社会成本。规划纲要提到，要聚焦在现代能源体系等重大创新领域组建一批国家实验室和国家重点实验室，并且在氢能与储能等前沿科技和产业变革领域谋划布局一批未来产业。这些科技支持政策将对我国能源技术创新和长期减排有重要的支撑作用。