“十四五”规划解读⑨｜时鲲、刘建党：“十四五”产业园区发展布局与要求

产业园区是一个国家或地区实现产业集聚、促进经济发展、主动参与全球产业分工的重要平台，也是中国改革开放40年成功经验之一。虽然国家”十四五”规划没有设置产业园区的单独篇章，但全文提及产业园区（包括园区、基地、中心等）60次左右，涉及10篇、21章。总体来看，“十四五”时期，产业园区仍将承担经济产业主战场、区域发展主引擎、改革开放试验平台的定位与使命。具体来看，”十四五”规划对产业园区发展布局与要求呈现以下特点：

1，实现全面覆盖

改革开放以来，我国逐步建立了以经济特区为代表的，各类经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区、新区、边境合作区、跨境合作区、自由贸易试验区（自由贸易港）等为重要内容的、具有中国特色的产业园区体系，这些产业园区承担了特定阶段、特定发展需求与特定区域的特殊经济功能。经过40年的开拓创新和探索实践，我国的这些产业园区参与全球分工体系，吸引资金、集聚产业与人才、带动科技创新，取得了巨大的发展成就，在我国工业化、城镇化进程中充分发挥了示范、辐射与带动作用，为中国形成全方位、宽领域、多层次的对外开放格局做出了突出贡献。

据不完全统计，我国现有各类产业园区15000多个，其中国家级高新区169家、经开区218个、新区19个、边合区17个、跨合区2个、海关特殊监管区域160个（保税港区2个、综合保税区147个、保税区9个、出口加工区1个、跨境工业区1个），自贸试验区（自由贸易港）21个（自贸试验区片区67个），对全国经济的贡献达到30%以上，初步形成了2大类别（综合性、功能型）、10余种形态的产业园区体系，覆盖了国家级、省级、市级等各个行政层级。

“十四五”规划对2大类别、10余种形态、承担特殊经济功能的产业园区实现了全面覆盖，包括经济特区（深圳先行示范区）、经开区、高新区、海关特殊监管区、自主创新示范区、新区、边合区、跨合区、自贸试验区、自由贸易港，明确提出：“强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能”，“创新提升国家级新区和开发区，促进综合保税区高水平开放，完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区功能”等。

除了对按功能类型的产业园区全覆盖以外，”十四五”规划还全面覆盖了农业、工业、物流、能源、商贸、文化、科创等产业类型的园区。产业园区是适配产业发展需求与梯次的，随着我国工业化进程的不断深入，产业体系逐步演进和更迭，产业园区类型也不断丰富。从大的产业结构来看，我国的产业园区已由工业主导型向“工业+服务业”并举发展，体现为重视工业园区的二三产融合发展，重视商贸、文化等专业服务业型园区发展，重视科技创新型园区发展。”十四五”规划提出，“加强工业园区等重点区域安全管理”，“建设现代农业产业园区和农业现代化示范区”，“规范发展文化产业园区”，“整合布局一批大型粮食物流枢纽和园区”。“十四五”期间，我国各类产业园区“百花齐放”“百家争鸣”的繁荣景象将持续。

2，强调三个创新

过去40多年，中国经济发展动力经历了三个版本：1.0版是依赖劳动力、土地等要素投入，侧重纺织服装等劳动力密集型产业或环节；2.0版是依赖资本的大规模投入，侧重钢铁、石油化工等资本密集型产业；3.0版是依赖创新驱动，侧重电子信息等技术知识密集型、专业服务等知识密集型产业，创新内容涵盖了制度创新、科技创新、模式创新等。“十四五”时期是我国经济发展动力从资源要素投入向创新驱动转型升级的关键时期，因而产业园区在制度创新、科技创新与模式创新方面将承担更多任务。

——制度创新，集中体现为对自由贸易试验区、自由贸易港的制度创新要求。我国改革开放制度创新大多是通过产业园区“小区域试验”方式得以探索和复制推广的，例如1980年全国人大常委会会议批准了《广东省经济特区条例》，明确了深圳等经济特区的企业注册经营、优惠办法、劳动管理、组织管理等内容，1990年上海市人大常委会会议通过了《上海市漕河泾新兴经济技术开发区暂行条例》，明确了漕河泾新兴技术开发区的主要任务、管理体制、开发基金、优惠政策、人才管理和环境保护等内容。“十四五”时期，随着我国制度创新的纵深推进，对接国际高标准、通用经贸规则，在更多小区域内开展国际准则下的制度创新成为产业园区发展要务之一。

2013年以来，中国通过设立自由贸易试验区、自由贸易港，尝试对接国际高标准的经贸规则。整体来看，现阶段我国自贸试验区制度创新同质化、重复化、浅层化现象严重，突出表现为制度创新“两重两轻”（重货物贸易、重便利化，轻服务贸易、轻自由化）、负面清单下的“准入不准营”问题突出、系统集成改革创新少、参照国际规则程度低、发展不平衡不充分五大表征性问题，地方对于改革“倦怠”、创新遭遇“迷茫”，自贸试验区发展进入“深水区”“交叉区”。追根溯源，这些问题的体制性制约归结于对地方的改革创新的激励不足，地方开展改革创新的自主权不足，以及全国自贸试验区改革创新法治保障不足。基于此，”十四五”规划提到，“完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果”，“稳步推进海南自由贸易港建设，……初步建立中国特色自由贸易港政策和制度体系”。《2021政府工作报告》强调，“加强自贸试验区改革开放创新，推动海关特殊监管区域与自贸试验区融合发展，发挥好各类开发区开放平台作用”。因此，以改革赋权推动新时期自贸试验区制度创新成为“十四五”时期的核心任务之一。

——科技创新，不仅包括建设综合性国家科学中心，也包括强化各产业园区的科技创新功能。自2006年中国正式提出自主创新战略，经过三个五年规划的努力，中国科技创新由过去的跟跑为主，逐步地转向更多领域并跑、领跑，但总体来看，我国虽是科技大国但并非科技强国，科技创新的层次仍处于产业创新与部分领域的技术创新，原始创新布局与产出较弱。在全球新一轮科技革命和产业变革中，我国正在重塑科技创新体系，旨在构建契合国际科技前沿、体现国家发展意志、符合新时代经济产业与社会发展需求的科技创新体系，这种重塑的体现之一就是国家开始系统布局以城市群、核心引擎城市为主体的具有世界影响力的国家科技创新中心，并以综合性国家科学中心作为科技创新中心的核心承载区。自2016年开始，国家先后提出建设上海、北京、粤港澳大湾区三个具有世界影响力的国家科技创新中心，并相应批复或研究设立上海、合肥、北京、大湾区四个综合性国家科学中心核心承载区。综合性国家科学中心核心承载区成为我国引领科技产业发展的战略性、基础性产业园区平台。

基于此，”十四五”规划提出，“建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心”。综合性国家科学中心成为我国产业园区体系的又一“新生事物”，依托先进的国家重大科技基础设施群建设，支持多学科、多领域、多主体、交叉型、前沿性研究，建设代表世界先进水平的基础科学研究和重大技术研发的大型开放式研究基地。“十四五”时期，综合性国家科学中心将成为我国原始创新和重大产业关键技术突破的源头，成为具有重要国际影响力的创新基础平台。

另一方面，在我国的产业园区梯队中，高新区、自主创新示范区、经开区是我国上一阶段吸引科技创新项目、培育发展科技产业的主阵地，科技创新仍然需要依赖这些园区的积累与基础。基于此，”十四五”规划提出，“强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能”。目前，发展较好的高新区、自主创新示范区、经开区已经部分成为了综合性国家科学中心或者省市科技创新的重要战略平台，例如十大世界一流高新技术产业园区。“十四五”时期，推动我国产业园区由产业创新向 “产业+技术+原始”创新并举升级成为园区所需、战略所向。

——模式创新，除了产业园区内部的数字化及循环经济发展外，对产业园区的都市圈共建及飞地模式提出了新的布局。都市圈是中国经济发展的主战场，是我国资源要素集聚地。2000-2019年，全国33个都市圈土地面积仅占全国16.2%，其常住人口合计占比提升至51.7%，GDP合计占比提升至65.7%。“十四五”期间，随着高铁、城际铁路的快速推进，人口和产业向城市群、都市圈集聚的趋势将进一步显著，都市圈在中国经济版图中的分量将进一步提升。然而，在我国特有的GDP锦标赛制度约束下，各城市在资源要素的自由流动方面顾虑重重，导致都市圈内产业专业化分工效果不太理想，资金、人才等资源无法在城市圈内实现优化配置。

为破冰行政区划限制、探索要素自由流动、实现多方共赢，上世纪90年代我国开始试点“飞地经济”模式，并经历了多个发展阶段，2017年国家八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，“飞地经济”进入快速发展期。但需清醒认识到我国“飞地经济”存在合作体制机制激励不足；行政区之间对GDP、财税等经济指标分成不够合理；合作主要是自上而下的任务，产业导入“拉郎配”现象严重等问题。在总结广东“深汕合作”、上海跨省合作、江苏“南北共建”和浙江“山海协作”经验、教训的基础上，我国开始在城市群、都市圈全面探索试点共建与飞地模式下的产业园区资源配置体系。“十四五”规划提到，“鼓励都市圈……产业园区和科研平台合作共建”，“完善区域合作与利益调节机制，鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式”。“十四五”时期，以“经济+社会”模式，推动“飞地经济”提质升级，建立互利共赢的合作体制机制成为产业园区探索试点的任务之一。

3，延续重大区域战略与园区平台的“嵌套”关系

自1979年以来，园区平台始终是落实中国重大区域战略的重要抓手。改革开放之初，为了落实沿海开放战略，中央先后设立了深圳、珠海、厦门等经济特区，在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区。随着国家对外开放逐步从沿海向沿江、沿边和内陆城市拓展，一大批各种类型的产业园区平台纷纷设立。20世纪90年代初以来，为了落实沿边开放战略，中国先后设立了17个边境经济合作区，作为中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的重要区域。2004年以来，为了落实振兴东北战略，国家提出“支持有条件的地区建设一批有影响、有规模的特色产业园区……加快推进东北地区符合条件的国家经济技术开发区扩区和重点省级开发区升级工作”。、

“十四五”规划明确提出了5大重大区域战略（京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护与高质量发展）、5个区域协调发展战略（西部大开发、东北振兴、中部地区崛起、东部地区现代化、特殊类型地区发展）。为了落实以上重大区域战略及区域协调发展，产业园区将在其中扮演着重要的角色。为了继续落实京津冀协同发展战略，”十四五”规划提到，“高标准高质量建设雄安新区”，“推动天津滨海新区高质量发展，支持张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设”。为了在更高层次推动长三角城市群联动发展，”十四五”规划提到，“打造虹桥国际开放枢纽，强化上海自贸试验区临港新片区开放型经济集聚功能，深化沪苏浙皖自贸试验区联动发展”。为了高质量建设粤港澳大湾区，”十四五”规划提到，“推进深圳前海、珠海横琴、广州南沙、深港河套等粤港澳重大合作平台建设”。为了深化台湾与祖国大陆的经济融合，”十四五”规划提到，“推进海峡两岸产业合作区、平潭综合实验区、昆山深化两岸产业合作试验区等两岸合作平台建设”。为了推动特殊类型地区发展，”十四五”规划提到，“推进老工业基地制造业竞争优势重构，建设产业转型升级示范区”。由此可见，我国区域战略与产业园区的“嵌套”关系在“十四五”时期得到了延续，产业园区在区域发展中的战略平台作用得到持续巩固。

此外，产业园区在更大范围上的综合示范引领也在“十四五”实现了谋篇布局。经过四十余年的发展，我国产业园区开发运营模式趋于成熟，产业园区体系基本成型，部分早期设立的功能性产业园区已经“城区化”“中心化”，例如早期的深圳高新区（南山区范围内，早期批复面积11.5平方公里）已经成为南山区的有机组成部分，高新区的“四至范围”已经“消融”，广州经开区、广州高新区、广州黄埔区已经实现功能区与市辖区“五块牌子 一队人马”的统合，成都高新区管理范围内还涵盖了海关特殊监管区、国家级新区、自贸试验片区等载体平台。因此，“十四五”时期，国家对产业园区发展的要求和任务更加综合，以产业园区为支点、所在城市为节点，探索在更大范围、更广议题、更深层次的发展成为产业园区下一阶段的重要任务，示范区、引领区成为整合产业园区资源，推进新时期我国改革开放的重要抓手。例如，”十四五”规划提到，“发挥国家城乡融合发展试验区、农村改革试验区示范带动作用”，“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区”, “深入推进山东新旧动能转换综合试验区建设”。

综上，“十四五”时期是我国产业园区“百花齐放”“万马奔腾”的繁荣期，更是产业园区全面升级“投资-建设-管理运营”模式的探索期，更是我国经济社会发展载体平台、资源要素集聚地、改革开放主引擎。