“十四五”规划解读⑩｜周余义：加快“三改五通”，推动城市群、都市圈高质量发展

“十四五”规划纲要第八篇“完善新型城镇化战略 提升城镇化发展质量”，进一步明确了“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”的新型城镇化发展思路。聚力发展壮大城市群和都市圈，是我国进入高质量发展新阶段和城镇化发展“下半场”的必然要求，也是我国加快构建“双循环”新发展格局、全面提升国家竞争优势的重要抓手。当前，我国城市群和都市圈发展进入扩规模、补短板、提品质的新赛道，但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出，迫切需要更好地发挥政府作用，着力推进“三改五通”，加快破解各种软硬约束，促进城市群、都市圈高质量发展。

1，构建“双循环”新发展格局，更加依赖城市群、都市圈作用的发挥

“十四五”时期是我国构建“双循环”新发展格局的起步期和关键期，城市群和都市圈作为国内国际大循环联通交汇的重要枢纽，其地位和作用无可替代。从国内大循环来看，扩大内需，加快培育完整内需体系，必须充分发挥城市群、都市圈在供给侧与需求侧两端发力的双重优势，依托其强大的产业、产品和服务供给能力和大规模中高收入人群集聚形成的强大消费市场，率先形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的动态平衡，进而辐射和带动全国产业结构和消费结构同步升级，促进国民经济良性循环。

从国际大循环来看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂、竞争日趋激烈。以中心城市为引领的城市群和都市圈因具有完善的基础设施、发的产业体系、领先的创新能力、开放的经贸网络和卓越的软实力，往往成为一个国家或地区参与全球合作与竞争的重要支点。我国正处于综合国力加快跃升的重要窗口期，发展壮大城市群和都市圈，有利于形成全球资源要素强大引力场，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，加快培育参与国际合作与竞争新优势。

图 我国“两横三纵”的城镇化空间格局

//资料来源：国家“十四五”规划纲要。

2，政府作用的发挥，关键在于推动三大改革

政府作用的发挥关键在于推动三大改革，即户籍制度改革、治理模式改革和要素市场化配置改革。

一是深化户籍制度改革。目前，我国常住人口城镇化率刚超过60%，根据“十四五”规划纲要设立的目标，到2025年该值将达到65%，根据联合国《世界城镇化发展展望2018》预测，2030年和2050年将分别达到70.6％和80％，新型城镇化发展还有非常长的路要走。城市群和都市圈作为未来城镇人口流入的核心承载区，必须在深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化方面做出更积极努力。此次“十四五”规划纲要明确提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”“全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件”“完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”等一系列举措，有利于农业转移人口更好融入大城市，增强城市群和都市圈发展动力。

二是加快治理模式改革。城市群和都市圈的建设与发展，归根结底是区域治理模式改革的问题，即实现由单一城市治理向城市群、都市圈协同治理的模式转变。其内涵就是，建设发展思路要突破行政区划制约，不能再局限于自己的一亩三分地。核心在于“十四五”规划纲要提出的“建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治”。这就要求中心城市与周边各城市之间必须建立更加务实高效的协同发展体制机制，妥善处理相互之间的权、责、利关系，尽快“实现规划统一编制、统一实施”以及“土地、人口等统一管理”，形成强强联合的经济共同体和命运共同体。

三是完善要素市场化配置改革。要素市场化配置改革的目的在于破除制约各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，促进要素流动趋于“同城化”。重点是加快建设统一开放市场，营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。如在土地方面，需要建立健全统一的建设用地市场，允许城市群、都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂，建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给；人力资源方面，关键在于健全统一规范的人力资源市场体系，加快实现户籍准入年限同城化累积互认，破除劳动力和人才在不同城市间的流动障碍；技术方面，支持联合建设科技资源共享服务平台，鼓励共建科技研发和转化基地，推动科技创新券在城市间政策衔接、通兑通用；此外，要加快金融服务一体化，降低跨行政区划的金融交易成本，提升金融服务实体经济能力；积极发展数据要素市场，等等。

3，加快“五通”建设，推动城市群、都市圈高质量发展

城市群和都市圈的发展最终以促进中心城市与周边城市同城化为方向，需要在五个方面加强合作，即政策沟通、设施联通、产业互通、服务融通、民心相通。

一是政策沟通。政策沟通是政府作用的核心，其目的是通过政府政策的制定和完善满足市场发展的根本需要。当前，政府规划、管理和政策落后于市场需求，已经成为制约我国城市群、都市圈高质量发展的首要障碍。政策沟通重点需从三方面发力：首先是统一规划、统一实施。即建立“1+N”多规合一的规划体系，实现规划一张图、建设一盘棋。其中，“1”为总体规划；“N”为交通、土地、产业、公共服务、生态环境等多个配套专项规划；其次是需要建立更加多级联动、沟通有效、执行有力的专职执行机构，负责规划、政策、项目、流程等具体事项的统筹协调工作，及营造共同的营商环境；再次是完善区域合作与利益协调机制，探索区域共享式的财税设计方案。

二是设施联通。设施联通是同城化的基础。以增强基础设施连接性贯通性为重点，构建多组合的同城化交通网络，优化方式，畅通机制，提升同城化发展效能。优先发展轨道交通，着力打造轨道上的城市群、都市圈，加快构建由国铁、城际轨道、城市轨道组成的层次清晰、布局合理、衔接顺畅、资源共享的同城化轨道网，完善便捷换乘，更好满足通勤需求；统筹推进公路网对接建设，全面打通各类“断头路”、“瓶颈路”，提升路网联通程度。此外，有序推进运输服务同城化，逐步建立以轨道、公交、城巴、出租车等多种交通方式相融合的公共交通服务体系。

三是产业互通。发挥城市互补优势，探索发展共建园区、飞地经济等利益共享模式，培育多层次的产业合作平台。加强统一规划、统一管理、统一招商、统一运营，增强平台吸纳中心城市和域外产业转移的承接能力，促进产业协同布局，共同培育若干具有区域特色和竞争优势的核心产业集群，积极创造区域发展红利。支持有条件的交界区域建设产业深度融合发展试验区，积极推动重大科研基础设施和大型科研仪器共建共享，重点发展促进产业链、供应链、创新链跨区域融合发展的特色产业集群，加快城市群、都市圈实现更高水平协同发展。

四是服务融通。深化公共服务领域供给侧结构性改革，加快构建互惠共享的公共服务体系，打造宜居宜业的优质生活圈典范。首先，优化优质教育、医疗、文化、住房资源布局，加快实现公共服务均等化和便利共享。特别注重加强交界区域公共服务的城际合作，在增进产业合作的同时，补齐公共服务短板，为跨城工作和生活的居民提供最大便利；其次，加快推进落户积分和社保互认，推动病历跨城市、跨机构互通共享，推动医学检验检查结果跨地区、跨机构互认，持续扩大异地就医直接结算；再次，推动政务服务联通互认。支持常规政务服务事项全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”。

五是民心相通。推进以人为核心的新型城镇化建设，把城市群、都市圈的建设与解决广大人民群众最关心最直接最现实的交通出行、就近就业、居住改善、社会治理、环境保护等利益问题结合起来，让发展的红利惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感幸福感，为城市群、都市圈建设创造坚实的民意基础。加强舆论引导，广泛开展学术论坛、文化交流和各项节事活动，创新宣传方式，营造有利于城市群、都市圈建设的良好氛围，增强社会各方的认同感和积极性，汇聚形成共同参与和支持城市群、都市圈建设的强大合力。