实施广东 “头号工程” 推进镇域经济高质量发展——来自对佛山南海桂城的观察

//南海桂城 来自佛山新闻网　摄影：宋兹檀、赖嘉华

本文所指的镇域经济模式是指行政建制+经济发展权+一级独立财税分配权的镇街。2023年初，广东全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”（“百千万工程”、“头号工程”），破解城乡区域发展不平衡的问题，推进统一大市场建设，提出“打造一批经济强镇”。珠三角的传统镇域经济高地纷纷提出要打造“千亿镇街”，如：佛山提出支持桂城、祖庙、大良、荷城争创“千亿镇街”；东莞提出2025年力争形成2个“千亿镇”等；中山市提出力争5年内打造2个GDP700亿元以上镇街。“八仙过海，各显神通”，其中，佛山市南海区桂城街道（以下简称“桂城”）从一个传统工业镇街走向城市中心区，参与大湾区城市群和都市圈建设（“进群入圈”），实施“头号工程”，推进高质量发展，颇有特色。

一、珠三角镇域经济基本情况

改革开放以来，广东发挥比较优势和后发优势，参与国际产业分工，生成了镇域经济发展模式。无疑，镇域经济是广东经济高质量发展的重要依托，尤其在双循环新发展格局，以及粤港澳大湾区城市群和都市圈建设的背景下，镇域经济发展模式亟待回答好“进群入圈”的问题。镇域经济，特别在珠三角地区，一直以来是广东经济社会发展的重要组成部分。《2023年全国千强镇发展报告》广东共有112个镇入选排名全国第三，其中珠三角镇占比超90%；“2023镇域经济500强”中，广东省占81位，排名第三，其中有80个镇来自珠三角。前100强中占33位，排名第二；《中国镇域经济发展研究报告2023》的中国镇域经济综合实力前100强排名中，广东占23家，排名第二；全国四个“千亿镇”，广东占两席，均在佛山市即狮山镇、北滘镇。

珠三角镇域经济有以下特点：

一是制造业为主。镇域经济兴起于改革开放，抓住中国经济融入国际产业分工的风口，尤其是珠三角各镇通过“三来一补”等方式融入全球产业链。

二是“一镇一业”的专业镇发展模式。“一镇一业”、“一村一品”是珠三角镇域经济发展的经典模式，例如，佛山北滘镇的家电、大沥镇的铝材、石湾的陶瓷、丹灶镇的五金；中山市古镇的灯饰、大涌的红木家具；东莞市虎门的服装、厚街的家具、长安的电子和五金模具等等。但个别镇街走向城市中心，如佛山南海的桂城、东莞的南城。

三是经济发展自主权大。东莞、佛山、中山等地的镇街自主性较高，拥有经济发展决策权力、财税自主权等，如桂城可拿出真金白银出台《桂城街道锚定高质量发展挺进千亿镇街行动计划》、设立“桂城科技创新企业直投基金”等等，这不同于一线城市或者长三角地区的镇街，如广州、深圳辖下的镇街并没有独立的经济发展权和财税分配权，自主程度较低。

//南海区千灯湖高楼林立、翠湖环绕。（央广网发 王维家 摄）

二、镇域经济的几个梗阻

第一轮改革开放，“多轮驱动”下生成的珠三角“镇域经济”发展模式，伴随着乡村工业化，为“中国制造”提供了强有力的支撑。在广东全面推进“头号工程”，以及大湾区城市群和都市圈的发展背景下，珠三角镇域经济一些问题急需突破。总体而言，受制于行政区经济的路径依赖，存在一些共性问题，如碎片化发展、镇域之间的联动较弱、更大区域范围的资源配置能力较差、同质竞争和重复建设及市场分割问题突出，还有一些特殊性问题。主要有以下几点：

一是空间问题。当下，深圳、佛山、东莞、中山等珠三角地区的土地开发强度都已超过国际公认的30%警戒线。如桂城目前土地开发强度已超过70%。同时，土地使用效率不高，过去乡镇工业粗放化发展，村级工业园野蛮生长，土地碎片化、产出低效等历史问题未得到根本解决。

二是产业问题。囿于价值链低端区位的锁定和创新突围困境，附加值低的传统发展模式的路径依赖仍然存在，如桂城虽然2020年第三产业增加值占地区生产总值的72%。但在服务业内部，批发和零售业，租赁、商业服务业，住宿和餐饮业占市场主体总数的65%。金融、科创等生产性服务业占比仍相对较低，22幢亿元楼中房地产贡献约六成；

三是公共服务问题。2021年珠三角城市城镇化率达87.5%，深圳、佛山、东莞等三市城镇化率更是超过90%，但质量却有待提高的问题，存在“重产轻城”、城乡发展不均、城市风貌割裂和“城不城、乡不乡”等问题，“外来务工人员进厂未进城”的公共服务均等化问题突出。

三、“镇域经济”高质量发展的“桂城路径”

城市群都市圈、区域协调发展、城乡融合发展正成为主旋律。城市和区域“成圈成群”，推进统一大市场建设，旨在集聚发展和优化配置要素。这必然倒逼“镇域经济模式”创新发展，有些区域上收了镇街的经济发展权，主要负责基层社会治理如广州、深圳的镇街；有些继续保留经济发展权，但更加强调上位统筹，迭代升级“多轮驱动”模式，如佛山、东莞、中山等。在实施广东“头号工程”的场景中，桂城颇有特色。

（一）湾区“超级街道”的底色：大城资源+小城成本

桂城是湾区极点城市、广东经济副中心---佛山的中心城区，具有交通便捷+公园城市+教育强镇+人才乐园+要素成本洼地等等多种优势，工业用地均价约为天河的2/3、福田的1/3；商业用地均价，天河的1/7，福田的1/4；一手楼及二手楼价格约为天河1/2和1/4，福田1/3和1/5；用水价格，天河和福田的70%。

综合实力方面。桂城综合竞争力排在佛山32镇街中第一。坊间将桂城与深圳粤海、广州猎德及东莞南城并列，称作湾区四大“超级街道”、珠江西岸第一街。南海桂城于1992年撤镇设街，经济发展权及相应的财税分配权模式未变，可自主出台产业扶持政策、成立产业发展基金。所以，桂城不同于已聚焦于社会管理和基层治理的粤海、猎德，也不同于东莞南城街道（主要领导和资源配置力是处级），只是佛山市南海区下辖的科级建制，主要领导是科级干部，并且区域面积大、人口多。从这个角度看，桂城可称是“湾区第一街道”。

战略能级方面。桂城是广佛全域同城化“中部核心发展轴、南部新兴发展轴”，以及佛山“中部强核、东西两带、南北两圈”战略关键一环和南海区的发展极核；坐拥广东金融高新区、广佛融合发展试验先导区、三龙湾科技城、粤港澳合作高端服务示范区、千灯湖创投小镇等重大平台，拥有多个现代服务业和先进制造业深度融合发展国家试点的重要载体、广东省城乡融合改革创新实验区的城乡融合示范片区。

经济发展方面。桂城于2022年GDP突破780亿元，税收总量连续四年稳居佛山镇街第一名，拥有22栋“亿元楼”；拥有规模以上工业企业258家，专精特新企业201家（其中国家级“小巨人”企业10家），规上工业总产值457.9亿元，已集聚各方金融资本近2000亿；

区位交通方面。桂城是佛山中心、广佛节点，15分钟车程到广州南站及佛山西站，29分钟到深圳北、45分钟到珠海拱北、46分钟到香港西九龙，1小时通达湾区各大城市。已建、在建和规划的轨道超100公里，超60个站点，9条线路广佛相通。

科创活力方面。桂城拥有季华实验室（首批4家广东省实验室之一）、佛山中国科学院高新技术产业基地等七大创新平台。截至2022年底，桂城有高新技术企业643家，拥有高层次人才约2500名，总量居佛山市首位；累计引入人才创业团队93家，占南海区一半。

城市环境方面。桂城荣获全国最具幸福感城市之公园城市典范，建成各类公园超200个，也是广东省唯一的镇街一级教育综合改革示范单位，五年来新增学位25000余个，新改扩建21所中小学、幼儿园，将新改扩建27所学校。

区域合作方面。积极开展与港澳广深的合作，积极推进广佛融合发展试验区先导区建设，同时，大力推进禅桂一体化、沥桂一体化等。

表1 “湾区四大街道”的面积和人口数据

（二）几点建议

虽然桂城有湾区超级街道的底色，但仍有短板，如经济发展质量效益有待提升，2022年，产出约9.3亿元/平方公里，低于东莞南城街道（12.98亿/平方公里），低于同样冲击“千亿镇街”的禅城祖庙街道（35.7亿/平方公里）。道路“千万条”，但“进群入圈”毫无疑问是第一条，即参与大湾区城市群、都市圈建设，推进高质量发展。

1.视野上“进群入圈”，强化在湾区城市群的视野下看桂城，顺应集聚发展“强中心”规律，打造佛山的“福田”

桂城首先在视野上要“进群入圈”，提高自身的发展定位，不单单将自身视为一个普通基层街道，跳出桂城看桂城，甚至跳出佛山看桂城，在大湾区城市群、都市圈、湾区极点城市中心区的视角下思考自身的发展方向。世界是平的，要素流动快速畅通，区域竞争激烈，多极化发展。同时，世界是尖的，产业是集聚发展的，要素继续向中央区位集聚，向局部优势空间集聚。桂城要不断强化湾区极点城市中心城区意识，建立和把持“C位自信”，弱化以镇街行政区的级别对标，对标深圳福田、广州天河等，争取上位支持，上下协同打造佛山的“福田”。

2.功能上“进群入圈”，夯实极点城市中心区功能，突出“4C”功能塑造，即聚焦打造中央商务区（CBD）+中央活力区（CAZ）+中央科创区（CTD）+中央人文区（CCD）

顺应科创都市化（科技回归城区）、工业都市化（工业回城、工业上楼）、城市中心区活力化、人文品质升级等趋势，在夯实千灯湖中央商务区（CBD）建设的基础上，联动怡海湖等其他片区，迭代升级为金科产+人城产文融合发展，具有工作+生活+娱乐复合功能的中央活力区（CAZ ）；依托广东省级实验室——季华实验室、区域产业应用丰富场景等，打造文瀚湖为核心的中央科创区（CTD）；依托岭南城市历史文化，促进经济、生态、生活、文化良性互动，借鉴纽约中央公园、巴黎的左岸（塞纳河）、伦敦的南岸（泰晤士河），以及广州海珠西的江南文商旅融合圈、深圳南山的大沙河生态走廊等经验，以映月湖为核心，打造中央人文区（CCD）。

3.产业发展上“进群入圈”，发展顺应趋势、面向未来的“四型经济”

以产业转型带动经济、社会、人口全面转型，亩产论英雄，“强二优三”，紧扣技术经济性质和标准，发展与城市功能相协调和环境友好、资源节约、附加值高的生产性服务型经济、时尚与消费型经济、都市型工业经济、战略创新型经济等“四型经济”。依托广东金融高新技术服务区和粤港澳合作高端服务示范区，加快发展生产服务型经济；依托珠宝玉器等产业基础，推进产业时尚化和时尚产业化；立足湾区极点城市中心区场景，破解工业发展土地瓶颈制约问题，推进传统优势产业优化和转型升级，培育壮大科创与制造融合生态，发展个性化消费等引领的定制化生产，加快布局技术密集的轻型制造业，大力发展服务型制造和都市型制造；以战略性、前瞻性、未来性为发展导向，发展具有可持续竞争力的战略创新型经济。

4.区域合作上“进群入圈”，“东西南北中”拓宽全域发展布局

联动佛山“中部强核、东西两带、南北两圈”以及“北上、西进”部署，创新“东融西拓南连北延中提”资源空间布局模式，东融广州、西拓联动狮山等、南连顺德、北延城市中轴，中部提升发展，拉开全域都会品质发展框架，精准配置资源，提升桂城作为城市中心区的发展能级和辐射带动力。换言之，把握广佛高质量发展融合试验区先导区发展机遇，东部积极融合广州（东融）；西拓与狮山、佛高区、西站枢纽新城等协同发展（西拓）；协同三龙湾等部署，南部主动连接顺德（南连）；大力推进与桂城、大沥、里水轴带连接，发展南海城市中轴（北延）；集聚力量，补齐中部尤其是映月湖片区的发展短板，高强度高标准补环提升（中提）。

5.城市品质上“进群入圈”，对标湾区一线城市品质

推动城乡环境优化，加快全力推进连片村级工业园改造和连片旧村改造。强化“公园城市”名片，构建生产、生活、生态融合格局，链入粤港澳大湾区城市功能网络。坚持以大城市的高起点、高标准、高品位，不断擦亮广东省唯一的镇街一级教育综合改革示范单位的金字招牌。扩大医疗卫生服务供给，推动医疗卫生服务优质提效。优化住房供应体系，适应人口结构转变和高质量发展需求，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。丰富居民的文化生活，特别是加大对新世代人口的吸引力。加大消费场景创新，引领消费潮流。