剑指国际一流 粤港澳大湾区营商环境意欲何为？

当下经济大循环存在堵点，包括有效需求不足，企业投资意愿不够强，企业存在不愿投、不敢投现象等等，这都有待于市场化法治化国际化的营商环境改革去破解。日前召开的中央经济工作会议强调，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。2023年12月25日，国家发改委公布了《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》（以下简称《行动计划》），意欲何为？剑指国际一流，全文5000多字，从总体要求到市场环境、政务环境、法治环境、开放环境、市场一体化水平再到组织保障等八个领域、二十四项任务举措（8+24）进行了部署。下来，我们从《行动计划》的字里行间理解营商环境。

一、营商环境是什么？“几个维度+几个避免”看《行动计划》

从宏观上理解，营商环境是一个国家、一个地区、一个城市发展的核心竞争力。因此，《行动计划》开宗明义就阐明，营商环境建设要“为建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群提供支撑。”从微观上理解，营商环境主要是围绕企业全生命周期，真刀实枪降低企业体制性成本的改革创新，具体可从如下几个维度理解。

（一）从改革侧看，聚焦降低制度性成本的体制机制改革创新，避免泛化解读

《行动计划》全文出现13次改革字样，并在指导思想中明确，“在推改革、扩开放、促创新上持续用力，实施更多创造型、引领型改革。”在基本原则上强调“政府职能转变”。优化营商环境是“刀刃向内”的体制机制改革，在于“松绑”，构建亲清统一的新型政商关系，属于上层建筑的制度建设领域即软环境。因此，要避免泛化解读，避免“营商环境是个框，什么都往里面装”，例如：将经济发展环境、投资环境（包括软环境和硬环境）等同于营商环境，或认为各种产业和人才补贴是营商环境，或认为生态环境建设、基础设施建设、土地整备及征地拆迁是营商环境，或认为政策性住房供应、学校数量建设、医疗床位供给等公共服务建设是营商环境等等。

（二）从全球侧看，聚焦构建更高水平开放型经济新体制的制度型开放，避免传统开放模式的路径依赖

《行动计划》以世界为坐标，全文出现11次开放字样，发展目标明确“营商环境达到世界一流水平，在全球范围集聚和配置各类资源要素的能力明显增强，营商环境国际竞争力居全球前列。”并将开放作为四大工作原则之一，“坚持开放包容。对接高标准国际经贸规则，吸收借鉴国际先进理念和经验，在制度型开放上迈出更大步伐”。同时，《行动计划》多处强调对标国际高标准经贸规则，推进粤港澳合作和规则衔接。营商环境改革旨在要素便利流动。当下，从商品和要素流动型开放迈进制度型开放，既是我国推进经济高质量发展的内在要求，也是积极主动应对国际经贸规则深入调整等的关键所在。制度型开放特点主要体现为“四更”：更具广泛性，更注重服务贸易领域的开放；更具系统性，强调在国际通行规则、国内法律法规、管理体制、运行机制、政策体系等层面系统性的重构；更重“边境内”，涉及知识产权保护、竞争中性、争端解决机制、劳工、环境等境内行为。

（三）从需求侧看，聚焦企业全生命周期的切实需求，避免没有获得感的“温差”

《行动计划》在指导思想中要求“聚焦经营主体关切”。“营商”的关键是服务好商事主体，相应要从“企业侧”、从企业“从出生、成长到死亡”全生命周期去看营商环境。营商环境改革是为了获得潜在收益、降低企业全生命周期体制性成本的一种制度变迁，直接受益者是市场主体，换言之，企业的获得感、正当满意度是依归，而不是“改革者的自得其乐”，要精准满足各种实实在在的营商环境需求，要惠及与之相关的居民。因此，《行动计划》工作原则中要求“坚持人民至上。聚焦解决人民群众最急最忧最盼的问题，推动改革发展成果更多更公平惠及大湾区居民。”

二、“近悦远来”，对粤港澳大湾区营商环境的“信任票”不断增多

营商环境就是竞争力，就是发展动能，就是吸引力。粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，这是依托营商环境说话的，要体现在各项要素和量化指标上的。在开放型世界经济不断推进的当下，人才、资本、科技等要素更加便捷流动，在特定空间留存配置、转化促进经济发展即要素“用脚投票”，关键就在于一流的营商环境。

（一）经济动能的“信任票”

2022年大湾区“9+2”城市群生产总值约为130440亿元人民币，人均GDP约为15.09万元。目前，广东已拥有联合国产业分类中的41个工业大类中的40个；拥有绿色石化、智能家电、汽车等8个万亿级产业集群，其中电子信息产业规模连续32年居全国第一，产业发展基础不断夯实，新兴产业发展动能不断增强。拥有独角兽企业达63家，占全国的1/5，总价值约2万亿元。

（二）各项要素的互联互通

人才要素。当下，已有逾3200名港澳专业人才在大湾区内地执业，涵盖法律、医疗卫生、建筑规划等领域；广东省已开设237个“湾区专窗”，港澳居民在粤参保达34.67万人次，在粤就业创业港澳居民享受同等待遇得到进一步落实；港澳青年就业创业方面，全面取消港澳人员在粤就业许可，目前超过20万港澳居民在粤工作。

资本要素。包括但不限于“深港通”“跨境理财通”等各类“金融通”试点相继落地，其中，“跨境理财通”实现了大湾区居民跨境投资银行销售的理财产品，大湾区参与该业务的个人投资者超6万人，涉及相关资金跨境汇划超67亿元，实现大湾区城市全覆盖；“互换通”支持境内外投资者参与两地金融衍生品市场，更好满足投资者对利率风险的管理需求，这是全球首个衍生品市场的互联互通机制。

创新要素。以广深港和广珠澳为“科创两廊”的创新发展格局加快形成，高水平创新载体、高层次人才等创新要素不断向大湾区汇聚。广东区域创新综合能力连续6年居全国第一，“深圳—香港—广州创新集群”连续四年位居全球创新指数第二。

医疗等制度开放焦点难点要素。开展“港澳药械通”，越来越多在港澳上市的药品和医疗器械获准在大湾区内地医疗机构使用。截至目前，广东省已累计获得批准临床急需进口药品26个，临床急需进口医疗器械17个，覆盖广州、深圳等地市的19家指定医疗机构，惠及患者2500多人次。

三、从五大关系看《行动计划》

对标国际一流，打造市场化法治化国际化营商环境，

深化粤港澳互利合作，进一步增强发展动力活力，促进粤港澳大湾区营商环境迈向更高水平，为建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群提供支撑，需要处理好的几大关系。

（一）有为政府、有效市场和有机社会的关系

营商环境是一种制度环境，是政府+市场+社会等多元主体协同参与的善治，并不是政府的“单兵作战”，是多元共治的制度变迁。理顺政府与市场、社会之间的关系，有为的政府、有效的市场、有机的社会不可或缺，不是简单地向市场放权、向社会放权，也不是简单地加强政府责任，“放”“管”是并行的，“放”不是放任，要加强事中事后的监管，构建有序健康的市场秩序，企业要合规诚信经营、第三方等社会组织的自律管理及社会化服务体系建设，三者相得益彰，方能生机勃勃。这在《行动计划》当中得到了体现。对于社会组织，《行动计划》在（九）优化涉企服务中要求“充分发挥行业协会商会在制定技术标准、规范行业秩序、开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的作用。”在（十三）完善多元化纠纷解决机制中要求，依托深圳市前海一带一路法律服务联合会等等，推动建立共商共建共享的多元化纠纷解决机制。整合司法鉴定、调解、仲裁等公共法律服务资源；对于企业自律，《行动计划》在（七）规范行政许可运行中要求“全面实行基于企业信用的行政许可告知承诺改革。”（十一）提升监管质量和效率中强调“完善以信用为基础的新型监管机制”。

（二）试验创新与复制推广的关系

营商环境改革是具有可复制性、可推广性的改革，是围绕企业全生命周期，旨在降低市场主体从出生到死亡的非必要性体制性成本，各项改革举措要具有可复制性、可推广性，不是长期特别配置的垄断性政策待遇或长期专享政策，而是旨在通过改革试验-复制推广，推进高标准市场体系建设和统一大市场建设的体制机制改革。因此，《行动计划》的工作原则中要求“探索形成可复制可推广的制度创新成果。”在全文中多处有“推广、复制、示范、先行先试”的要求，如：（九）优化涉企服务中要求推广“粤港澳银政通”服务，推动简化版商事登记公证文书试点改革在大湾区复制推广；推广“湾区标准”；（二十三）积极发挥功能平台作用中要求发挥香港、澳门的开放平台与示范作用，在规则对接、产业合作、人员往来等方面先行先试，引领带动粤港澳全面合作；（二十四）加强组织实施中要求“总结推广典型经验和创新做法”等等。

（三）微改革的小点切入、小步快走与引领性、系统集成性创新的关系

营商环境改革是破旧陈新的刀刃向内改革，需要创造型、引领型改革，同时涉及的部门多、覆盖领域广、协调难度大，也要“系统集成式”改革。因此，《行动计划》在指导思想中要求“实施更多创造型、引领型改革”，在工作原则上强调“注重做好改革系统集成，增强发展的整体性协同性，推动粤港澳大湾区营商环境整体提升。”改革需要具体的场景，在细微处见功夫。“说破千言万语，不如干成实事一桩。”强化获得感，从需求侧视角，从企业需求的细微处寻找改革的切入点，坚持人民至上，聚焦解决人民群众最急最忧最盼的问题，从为需求者着想的每一件实事做起，率先创新以切口小、见效快的“微改革”，小步快走，从细枝末节的修剪到创造引领、系统集成创新，以点带面、撬动全局，进而形成引领性、系统性营商环境建设的举措，切实增强需求者获得感。世界银行也将政策的落实纳入最新的营商环境指标，因此，要强有力的协调推进机制，督促各项工作落到实处。

（四）地方勇于改革创新和中央制度保障的关系

营商环境建设既要坚持顶层设计，又要鼓励基层创新。上位顶层设计自高处进行总体构想和战略设计，把握的是方向、关键、重点以及难点问题，不是面面俱到、细致入微。“春江水暖鸭先知”，地方基层贴近市场、更加了解市场主体对营商环境的具体需求，应鼓励地方创新，授予地方更大的营商环境改革自主权。当下改革涉及很多中央事权，尤其是大湾区的“一国两制、三个关税区、三套法律体系、三种货币”的特殊性，更需要中央赋能。大国治理也需要充分调动地方积极性。因此，《行动计划》工作原则要求“推动顶层设计和基层探索有机结合，充分发挥区域比较优势”。同时（二十四）加强组织实施要求“广东省要加强与中央和国家机关有关部门的沟通衔接，国家发展改革委要加强跟踪评估和督促指导，协调解决遇到的困难和问题，推动改革政策及时优化完善。重要情况及时向党中央、国务院报告。”

（五）政策试验和法治支撑的关系

《行动计划》在（二十四）加强组织实施中要求“及时推动有关法律、法规、规章的立改废释，确保重大改革于法有据。”夯实改革的合法性，提升营商环境改革的预期性、确定性。“法治是最好的营商环境”，唯有法治才能保障商人群体最为看重的财产安全、交易安全。任何商业行为都是面向未来不确定性的冒险，理性的商人需要在未来众多的不确定因素中做选择，打消商人的体制性疑虑是关键，因为市场经营风险的不确定性是正当的，不涉及体制性的营商环境。法治是商人对不确定的未来做出预判的基准，规则越清晰、越可信，财产安全、交易安全越有保障，政策“朝令夕改”及不当的体制干预行为越不可能出现，投资者就不会因体制不确定性成本而困于选择、惑于竞争，必将会“做对激励”，激发商人敢于挑战、乐于投资，市场也将越繁荣，尤其当下，创新迭代加快，更要加快推动重点领域、新兴领域立法，及时修订、清理、废止相关政策法规。